全面落实《规划纲要》 毫不动摇地推进干部人事制度改革
作者:李源潮
党中央高度重视干部人事制度改革。党的十七大和十七届四中全会对深化干部人事制度改革作出了全面部署。为贯彻落实中央精神，中组部组织力量研究起草了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，经中央批准，已经以中央办公厅文件印发。在中央政治局常委会审议这个《规划纲要》时，胡锦涛总书记强调指出，要抓住当前干部群众反映突出的重点难点问题，毫不动摇地推进干部人事制度改革，既要积极探索创新，又要稳妥有序推进。在2009年年底召开的全国组织部长会议上，习近平同志要求认真贯彻《规划纲要》，在建立健全科学的选人用人机制上迈出更大步伐、取得更大成效。我们要按照中央要求，扎扎实实抓好干部人事制度改革。
一、认真总结干部人事制度改革经验，进一步增强新形势下继续推进改革的责任感紧迫感
《规划纲要》是中央下发的第二个专门规划部署干部人事制度改革的纲领性文件。2000年6月，中央印发了《深化干部人事制度改革纲要》。同年7月，曾庆红同志在青岛主持召开全国干部人事制度改革经验交流会，对落实《改革纲要》、推进干部人事制度改革进行部署；贺国强同志担任中组部部长期间，主持制定了公开选拔、竞争上岗、职务任期制等一系列配套文件。各地区各部门按照中央精神积极探索，干部人事制度改革取得了明显成效。
近年来，我国干部人事制度改革不断向纵深推进、向广度拓展。一是干部选拔任用的民主化程度明显提高。民主推荐、民主测评、考察预告、任前公示成为干部选拔任用的必经程序，民意调查广泛运用，全委会票决制、任职试用期制普遍推行。二是公开选拔、竞争上岗成为干部选拔任用的重要方式。近5年，全国各级机关公开选拔干部近3万名，其中县处级以上7000多名；通过竞争上岗走上领导岗位的28万多名，其中县处级以上4.5万多名。三是促进科学发展的干部考核评价机制正在形成。通过试行和总结经验，制定并实施了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制“一个意见、三个办法”。四是干部交流力度不断加大。2003年至2007年，全国机关干部共交流约174万人，其中县处级17万多人，地厅级1万多人。党的十七大以来，省区市领导干部交流力度进一步加大，截至2009年7月底，31个省区市新任用的省级干部中，交流干部占51.9%。五是干部管理监督不断加强。党政领导干部职务任期制积极推行。中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，中央和省级党委建立了巡视制度，诫勉谈话和函询、述职述廉、领导干部个人有关事项报告、问责等制度普遍推行。加强对干部选拔任用工作的监督检查，建立了组织工作满意度民意调查、“一报告两评议”和违规用人立项督查等制度。六是干部人事工作制度体系逐步形成。《公务员法》、《干部任用条例》颁布实施，配套制定了干部考核、任用、交流、培训、监督、管理等一系列法规性文件。七是符合社会主义市场经济要求和国有企事业单位特点的人事制度逐步建立。国有企业领导人员选拔任用、考核评价、激励监督机制不断完善。中央企业已先后7次面向海内外公开招聘高级经营管理人员，其中包括中央直接管理的国有重要骨干企业总经理。事业单位人员聘用制度全面推行。
回顾近年来干部人事制度改革的生动实践，可以得到许多带有规律性的认识。一是必须坚持组织路线为政治路线服务，自觉服从服务于党和国家工作大局。二是必须坚持党管干部原则，把党的领导、扩大民主和依法办事有机统一起来。三是必须尊重基层和群众的创造精神，通过总结基层和群众的创造来发现突破重点难点问题的途径。四是必须坚持试点先行，逐步推开，通过实践检验改革的正确性和可行性，防止脱离实际、导致改革走偏。五是必须坚持用唯物辩证法指导和推进改革，既充分发挥改革措施的积极作用，又注意防止和克服其消极影响，不断兴利除弊、完善改革。这些经验我们要在实践中坚持和应用。
近年来，干部人事制度改革虽然取得了重大进展，但一些深层次的矛盾和问题还未得到根本解决，在改革中又出现了一些新矛盾新问题。比如，干部选拔任用的民主机制不够健全，少数人特别是一把手说了算的现象在一些地方和部门依然存在；民主推荐、民主测评的科学性真实性有待增强，反映民意、尊重民意不够与民意失真现象同时存在；干部选拔任用中拉票问题比较突出，实际工作中存在简单以票取人现象，导致一些干部怕丢票，不敢坚持原则、大胆负责；干部竞争择优机制不够完善，优秀干部脱颖而出的渠道不够畅通，干部能上不能下、能进不能出问题尚未得到有效解决；干部约束激励机制不够有力，特别是对一把手的用人权缺乏严格有效的监督；选人用人上的不正之风屡禁不止，整治吏治腐败任务艰巨；《干部任用条例》等法规文件规定的干部选拔任用条件和程序在一些地方和部门没有得到严格执行，等等。这些问题尽管不是干部工作的主流，但严重损害选人用人的公信度，严重抑制干部队伍的生机活力，严重影响党和国家事业发展。干部人事制度改革过程中没有解决的问题和新产生的问题，只有靠进一步改革才能解决，此外没有出路。胡锦涛总书记指出：“要把干部选准用好，把各级领导班子配备好、建设好，一个治本之策是要深化干部人事制度改革。”干部人事制度改革有风险，但不改革党就有危险。选人用人是党的重要执政行为，干部人事制度是党的执政制度的重要组成部分，不改革的最大危险是会严重损害人民群众对党的执政行为和执政制度的信任。我们要深刻认识深化干部人事制度改革的重要性和紧迫性，增强改革的责任感和危机感，提高贯彻落实《规划纲要》的自觉性和主动性。
二、深刻理解《规划纲要》确定的目标原则，坚持干部人事制度改革的正确方向
《规划纲要》提出了继续推进干部人事制度改革的指导思想和基本目标，强调要按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求，解放思想、勇于创新，着力解决领导班子和干部队伍建设的关键问题、干部人事工作中的重点难点问题和干部群众反映强烈的突出问题，逐步形成中国特色社会主义干部人事制度。
（一）自觉把握深化干部人事制度改革的政治方向。干部人事制度改革是政治体制改革的重要组成部分，必须与发展中国特色社会主义民主政治的方向相一致。江泽民同志1994年提出，要探索和建立一套有中国特色的干部管理制度。胡锦涛总书记在总结改革开放30年历史经验时指出，我们需要借鉴人类政治文明有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式。这次中央印发的《规划纲要》，明确提出了建设中国特色社会主义干部人事制度的改革目标。这是发展社会主义民主政治在干部人事工作领域的具体体现，是贯彻落实《规划纲要》、继续推进干部人事制度改革必须牢牢把握的政治方向和根本要求。
（二）坚定把握深化干部人事制度改革的指导原则。《规划纲要》提出了“四个坚持”的原则要求，我们要在实践中自觉遵循。一是坚持党管干部原则。这是我国干部人事制度鲜明的政治特色。用人权是最重要的执政权之一，放弃党管干部原则，就等于放弃党的执政地位。干部人事制度改革的每一项措施，都应有利于加强而不是削弱党的领导，有利于巩固而不是动摇党的执政地位。二是坚持德才兼备、以德为先用人标准。这是在和平时期和长期执政条件下保持干部队伍先进性和纯洁性的根本保证。胡锦涛总书记在2008年全国组织工作会议上明确提出这一标准，党的十七届四中全会《决定》加以强调，具有很强的现实针对性，我们要把它贯穿于干部工作全过程。三是坚持民主、公开、竞争、择优的改革方针。这是党的十七大提出的明确要求。扩大民主是深化干部人事制度改革的基本方向。随着我国经济社会的发展和进步，人民群众政治参与的积极性不断提高，只有坚定不移地扩大干部工作中的民主，进一步落实广大干部群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权，才能保证选好人、用好人。公开是扩大民主的前提条件。只有增强干部工作的透明度，让选人用人权在阳光下运行，才能保证广大干部和群众的有效参与和监督，遏制用人上的不正之风和腐败现象，提高选人用人公信度。竞争是选贤任能的有效途径。只有竞争才能打破论资排辈、平衡照顾，实现优胜劣汰，使优秀人才脱颖而出。要完善竞争的制度规定，坚持有序竞争、同向竞争，避免无序竞争、恶性竞争。择优是干部人事制度改革的目的。人优政强，人庸政弱，人劣政亡。要用科学的程序、科学的方法让决策主体可以比较选择，实现好中择优、优中选强，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。四是坚持科学化、民主化、制度化方向。提高党的建设科学化水平是党的十七届四中全会提出的一个重大命题。干部工作的科学化、民主化、制度化，是提高党的建设科学化水平的重要内容。要遵循干部成长规律和干部管理工作规律，大力推进干部人事工作的理论创新、制度创新、方法创新。要扩大民主范围，拓宽民主渠道，提高民主质量。要加强制度建设，既注重实体性制度又注重程序性制度，既注重制度的制定又注重制度的落实，逐步形成内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的中国特色社会主义干部人事制度体系。
（三）全面把握深化干部人事制度改革的主要要求。《规划纲要》提出，要通过坚持不懈的努力，逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度。广纳群贤，就是要创新识人选人用人育人机制，努力形成群贤毕至、人才辈出的生动局面。人尽其才，就是要因事择人、量才任职，把最优秀的干部选配到最关键的岗位上去，让能干事者有机会、干成事者有舞台。能上能下，就是要建立健全干部退出机制，做到职务能升能降、待遇能高能低、身份能官能民，使干部队伍的新老交替、优进绌退制度化。公平公正，就是要保证选人用人的标准、程序、方法公平公正，公道正派地选拔干部，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。充满活力，就是要与时俱进地推进干部人事制度改革创新，永不僵化、永不停滞。这20个字是中国特色社会主义干部人事制度改革目标的核心要求，是衡量改革成效的重要标准。
三、突出重点、突破难点，全面落实改革的各项任务
《规划纲要》确定了今后10年干部人事制度改革的11个重点突破项目。中央认为，这些重点项目抓住了当前干部群众最关注、反映最强烈的问题，是文件最重要、最管用的部分，但真正突破要花很大力气。我们要对这些重点项目逐项分析研究，分解任务，把《规划纲要》提出的原则要求具体化为可直接操作的办法，花大力气抓好落实，以重点项目突破带动干部人事制度改革整体推进。
（一）规范干部选拔任用提名制度。提名是干部选拔任用工作的初始环节，目前制度不够完善，给少数搞个人说了算的人留下了制度漏洞。用人上出的问题，干部群众对选人用人的意见，很多涉及提名环节。规范干部选拔任用提名制度，要扩大提名环节的民主和监督，做到主体清晰、程序科学、责任明确。关键是责任明确。一是明确干部选拔任用提名主体。合理规范领导干部特别是一把手的提名行为，鼓励多种渠道推荐干部，根据不同职位特点，采取组织部门推荐、干部群众推荐、领导署名推荐、干部个人自荐等办法，广开举贤荐能之路。坚持集体研究确定提名人选，防止个人说了算。二是规范提名形式和程序。根据干部选拔任用的不同情形确定提名形式、程序和公开范围，使隐性权力显性化、显性权力规范化。三是合理界定提名责任。明确主要领导、分管领导、组织人事部门及其他推荐人的责任，建立责任追究制度，坚持权力和责任相统一，权责明确，失责追究。
（二）健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。考核是干部管理的基础，考核结果是选准用好干部的基本依据。健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制，要以落实“一个意见、三个办法”为重点，着力提高考核评价工作的科学化水平。一是完善考核评价标准。要根据不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部的特点，建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系，促进科学发展。要从政治品质和道德品行等方面完善干部德的评价标准，注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部的德才表现。二是完善考核评价办法。要完善任前考察，改进年度考核，强化平时考核，注意考核方法的衔接配套、简便易行，增强考核的全面性、准确性。三是用好干部考核成果。要把考核结果作为干部选拔任用的重要依据，建立健全考核结果反馈制度，充分发挥考核的导向作用。
（三）推行差额选拔干部制度。差额选拔有利于好中择优、优中选强，是实现干部选拔任用择优目标的重要保证。推行差额选拔干部制度，要明确适用范围，合理确定差额比例，规范具体操作办法，健全配套措施。中央国家机关和地方党政机关选拔任用干部要普遍推行差额推荐、差额考察、差额酝酿，地方领导班子换届要按规定实行差额选举，让更多优秀人选进入组织视野，使考察更加深入、酝酿更加充分，通过比较择优保证人选质量。全面实行地方党委全委会、常委会决定任用重要干部票决制度，适当扩大全委会票决干部的范围，规范常委会票决干部的程序和方法。
（四）加大竞争性选拔干部力度。公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式，是当前干部群众认为最有成效的干部人事制度改革措施。要完善选拔方式，提高选拔质量，做到经常化、制度化、规范化。一是严格把握竞争性选拔干部的基本条件。坚持德才兼备、以德为先，拓宽选人视野，不拘一格选拔人才。二是改进考试测评。突出岗位特点，注重实绩能力，坚持干什么考什么，提高考试测评的科学性和实用性，把考试与考察更好地结合起来，全面准确地了解干部德才表现和工作实绩，以人岗相适取人，不简单以考试和演讲成绩取人。三是完善程序方法。加强计划和统筹，推广联合公选等方式，提高效率、降低成本；探索实行“大评委制”、全程监督等制度，实行阳光操作。积极探索公推公选、公推竞职等多种竞争性选拔方式。
（五）逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围。基层党组织领导班子成员公推直选，是扩大党内基层民主、保障党员主体地位和民主权利的重要举措。党的十七届四中全会《决定》再次明确，要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。从试点情况看，基层党组织公推直选有效激发了广大党员的政治热情，增强了基层干部为群众服务、对群众负责的主动性积极性，提高了基层党组织的凝聚力战斗力。要在有条件的农村、社区和机关、企业、学校等单位，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。
（六）坚持和完善从基层一线选拔干部制度。注重从基层一线选拔干部是保证党政领导机关与人民群众血肉联系的战略举措，是改变当前领导机关干部队伍来源结构性缺陷的迫切需要。要畅通渠道、加大力度，打破体制性障碍，建立健全从基层一线遴选和培养党政领导干部的机制，促进形成重视基层的干部工作导向。一是注重从具有基层领导工作经历的人员中选拔上级党政机关领导干部。县级党委、政府领导班子在换届和届中调整时，要注重选拔优秀乡镇（街道）领导干部。二是注重选拔具有基层工作经历的优秀干部充实各级党政领导机关。对缺乏基层工作经历的机关年轻干部，要有计划地安排到基层培养锻炼。三是坚持和完善从基层考录公务员制度。加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度，各地在招录公务员的时候，要拿出一定数量的乡镇（街道）机关工作岗位，专门招考优秀村（居）党组织书记、村（居）委会主任和到村（社区）任职两年以上的高校毕业生。探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员的办法。各级党政机关录用公务员，要逐年提高具有两年以上基层工作经历人员的比例。除部分特殊职位外，中央和省级机关将逐步停止从没有两年以上基层工作经历的人员中招录公务员。
（七）深入整治用人上的不正之风。用人上的不正之风是个顽症，干部群众深恶痛绝。不严加整治，就会愈演愈烈，毁掉党的用人制度。《规划纲要》提出，到2012年，用人上不正之风得到有效遏制，初步形成比较完善的防治用人上不正之风长效机制。这是一项非常艰巨而又必须坚决完成的任务，我们要继续以最坚决的态度与选人用人上的不正之风进行战斗。一是完善制度体系。制定出台《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等法规性文件，完善“一报告两评议”制度，加强干部选拔任用工作离任检查。二是加大查处力度。严格执行违规用人立项督查制度，坚持有案必查，查处一起通报一起。三是强化专项治理。抓住干部群众反映强烈的突出问题开展专项整治，不仅要继续整治拉票行为，还要对跑官要官、买官卖官问题进行专项治理。四是加大监督力度。坚持和完善干部任用前征求纪检监察机关意见制度，建立健全干部选拔任用工作全程纪实制度，加大对干部选拔任用工作的监督检查和巡视力度，畅通电话举报、信访举报和网络举报等监督渠道。建立组织工作满意度民意调查结果反馈和向社会公开制度，引导大家把压力转化为动力，使之成为提高选人用人公信度的有力杠杆。
（八）健全调整不适宜担任现职干部制度。干部能上不能下、能进不能出，是长期困扰干部工作的一个难题。要把健全调整不适宜担任现职干部制度，作为解决干部能上能下、能进能出的重要突破口。要认真研究制定调整不适宜担任现职干部的办法，选择一些地方先行试点，鼓励各地区各部门积极探索，努力有所突破。
（九）探索建立拟提拔干部廉政报告制度。这是防止干部带病提拔、带病上岗，促进干部廉洁从政的创新举措。各级组织部门要与纪检机关协同配合，认真研究制定有关办法和措施，在试点的基础上，总结经验，逐步推行。
（十）实行干部工作信息公开制度。这是扩大选人用人民主、加强干部工作监督的必然要求。要明确信息公开内容，建立健全信息公开渠道，推进干部工作信息公开制度化、规范化。一是实行干部任用提名情况和民主推荐、民主测评结果在领导班子内公开制度，探索干部考核结果在一定范围内公开。二是建立健全干部工作信息向社会公开制度，适时发布干部工作政策法规、领导班子职位空缺情况及其岗位职责要求、考察对象或拟任人选的基本情况、干部选拔任用结果、选人用人严重违纪违法案件的查处情况等。建立党委组织部门新闻发言人制度，适时发布干部工作有关信息，主动回应社会关切。三是建立干部工作社会评价机制。坚持和完善组织工作满意度民意调查制度，保证民意调查的独立性和真实性。
为了鼓励干部在熟悉的岗位上安心工作，更好地调动干部的积极性，《规划纲要》对建立健全职务与职级并行制度提出了原则要求。要对此进行深入研究，适时制定出台相关办法。
在抓好以上重点突破项目的同时，要统筹推进、全面落实《规划纲要》提出的各项改革任务。一是整体推进党政干部制度改革，抓好干部选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障4个机制建设，把《规划纲要》提出的具体改革措施落到实处。二是统筹推进国有企事业单位人事制度改革。深化国有企业人事制度改革，要以建立中国特色国有企业现代企业制度为目标，积极探索建立符合现代企业制度要求的领导人员管理办法，建立健全促进科学发展的企业领导班子和领导人员考核办法，完善国有企业领导人员公开招聘办法，探索建立国有企业领导人员责任追究制度。以建立符合中国特色现代金融企业特点的人事制度为目标，推进国有金融机构人事制度改革。以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革，创新管理体制，转换用人机制，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合事业单位特点的人事制度。中央国家机关、各省区市要坚持分类改革、分类指导原则，结合各自实际落实企事业单位人事制度改革任务，使企事业单位人事制度改革与党政干部制度改革协调推进。三是把解决当前问题与研究探索中长期问题结合起来，加强对干部人事制度改革全局性、前瞻性、基础性问题的研究，增强工作的预见性。
四、切实加强组织领导，确保干部人事制度改革积极稳妥、有序可控地推进
干部人事制度改革已经进入攻坚克难、重点突破，完善机制、全面深化的关键阶段。《规划纲要》是指导今后10年干部人事制度改革的行动纲领，要按照中央要求，切实加强对改革的组织领导，既积极探索创新，又稳妥有序推进。
第一，要把握方向、积极改革。各级党委（党组）及组织人事部门要充分认识干部人事制度改革的重要性紧迫性艰巨性，解放思想、实事求是，以积极态度和锲而不舍的精神推进改革。各级党委（党组）要结合本地区本部门实际，领导制定好《规划纲要》实施意见，有计划、有部署、有督促、有检查。党委（党组）书记要积极担负起领导责任，总体研究改革，及时指导改革，把握好改革方向。组织部门要担负起直接组织和推进改革的责任，抓好各项改革任务的落实，当好党委的参谋助手；要发挥牵头协调作用，统一思想、凝聚人心，调动各方面改革的积极性。
第二，要鼓励探索、及时总结。干部人事制度改革是一个不断探索、不断创新、不断完善的过程。对那些比较成熟的改革措施，要大力推进；对那些目标明确、方法上还不成熟的，要大胆探索；对一时还看不太准的，要坚持试点先行，加强调查研究。实践是创新的源泉，基层是创新的摇篮。干部人事制度改革一定要尊重基层和群众的创造精神，鼓励基层从实际出发，针对改革中的重点难点问题，特别是《规划纲要》提出的重点突破项目，积极探索、大胆创新。上级组织部门要及时总结基层的有效经验加以推广。对基层在探索中出现的失误和不足，应及时指导，帮助修正，不要求全责备。
第三，要加强指导、有序推进。干部人事制度改革直接涉及权力和利益关系的调整，牵一发而动全身。各级党委和组织部门既要坚定不移地推进改革，又要冷静清醒地把握改革；既要当好改革的“助推器”，又要当好改革的“安全阀”。要加强对改革局势的研判，把握好改革的时机、重点、力度和节奏，争取大多数干部和群众的支持。要防止刮风，防止作秀，防止搞形式主义，确保进程稳妥、操作有序。要加强对改革措施的风险评估和利弊分析，对可能出现的问题未雨绸缪、早作预案，对苗头性、倾向性问题发现在早、处置在小，最大限度地避免和减少负面影响。
第四，要稳妥可控、把握舆论。正确的舆论导向是干部人事制度改革顺利推进的重要保证。正面的声音跟不上、影响小，负面的东西就会冒出来混淆视听、干扰改革。要重视运用新闻媒体，深入宣传党的干部路线方针政策和中央关于深化干部人事制度改革的决策部署，宣传实践中创造的好经验好做法，让广大干部群众了解改革、支持改革、监督改革。要掌握舆情动态特别是网上舆情，建立反应灵敏的舆情监测机制和反应机制，加强对热点问题的舆论引导，去伪存真、扶正抑偏，防止和化解不当炒作。要发挥党的思想政治工作优势，引导广大干部从大局出发，正确对待个人的进退留转，做改革的支持者促进者。
深化干部人事制度改革，形成完善的中国特色社会主义干部人事制度是一项长期的战略任务。邓小平同志1992年在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以贯彻落实《规划纲要》为新的起点，不懈探索、不懈追求，不断深化干部人事制度改革，为培养造就一支适应中国特色社会主义伟大事业要求的高素质干部队伍提供制度保证。
（本文系李源潮同志2009年12月13日在贯彻落实干部人事制度改革《规划纲要》座谈会上的讲话，发表时略有删改。）
